저무는 석탄발전, ‘정의로운 전환’을 논하다 > 기후·환경·에너지 자료

전기協 7차 전력정책포럼...전문가 머리 맞대
‘발전공기업의 합리적인 탄소중립 전략’ 주제

2050년, 완전한 탄소중립이라는 목표 달성을 위해서는 원전, 재생에너지 활용과 함께 석탄발전의 퇴출이 필연적이다. 그러나 수명이 남은 발전소를 폐지하는 것은 큰 손실을 수반하기에, 발전사와 노동자, 입지지역에 대한 보상 및 지원이 필요하다는 목소리가 크다.

대한전기협회는 11일 코리아나호텔에서 2023년 제7차 전력정책포럼을 열고 이에 대한 전문가들의 견해를 청취했다. 이번 7차 포럼의 주제는 ‘에너지안보를 고려한 발전공기업의 합리적인 탄소중립 전략’이다.

서갑원 대한전기협회 상근부회장은 개회사에서 “탄소중립 글로벌 중추국가 도약을 목표로 하는 우리에게는 적극적인 에너지전환이 요구되고 있다”면서도 “발전원의 60% 이상을 화석연료에 의존하는 우리 현실에서 에너지전환은 노동자, 농민, 중소상공인 등에 직·간접적 피해를 끼칠 것이라는 우려가 있다”고 언급했다.

아울러 “석탄발전 근로자가 에너지전환 시대의 새로운 주체로 참여하고 퇴출 발전설비에 대한 합리적 좌초비용 보상과 친환경 발전원으로의 전환을 이뤄나갈 수 있다면 탄소중립 사회로 가는 길은 더욱 빨라질 것”이라고 덧붙였다.

이날 발제는 구윤모 서울대 교수가 ‘탄소중립 이행에 따른 발전설비 좌초자산 비용 산정 연구’를, 유승훈 서울과학기술대 교수가 ‘석탄발전의 공정하고 질서있는 퇴진을 위한 정책 대안’을 각각 발표했다.


▶ 석탄발전 좌초자산 비용 산정의 필요성

발제에서 구윤모 교수는 “기저발전원인 원전의 수명연장 및 건설, 그리고 재생에너지 증가로 인해 석탄 자원의 활용도는 크게 감소할 예정”이라며 “탄소중립을 위한 사회적 비용 평가와 합리적인 발전원 투자 의사결정을 위해 좌초자산의 규모 산정이 필요하다”고 강조했다.

제10차 전력수급기본계획 기준 석탄의 발전믹스는 2021년 41.9%, 2030년 19.7%, 2036년 14.4%로 급격히 감소할 전망이다. 특히 정부는 2030년까지 2018년 온실가스 배출량 대비 40%를 감축하고, 장기적으로 2050년까지 순배출 ‘제로’를 통한 탄소중립 달성을 목표로 내세웠다. 이같은 목표 달성을 위해 10차 전기본 상의 석탄발전 퇴출연도 이전부터 석탄 이용률이 급감할 것이라는 게 구 교수의 견해다.

구 교수에 따르면 이번 좌초자산 비용 산정 연구에서는 국가 온실가스 감축계획(NDC) 및 10차 전기본 하에서 2036년까지 퇴출 또는 LNG 전환 예정인 석탄발전 설비(28기)에 대한 좌초 규모를 정량적으로 산정했다.

개별 발전기 단위 분석 결과 △당진 1호기 △삼천포 3~6호기 △하동 3,4호기 △태안 4~6호기 △동해 1,2호기 등 상당수 석탄발전 설비가 10차 전기본이 제시한 폐지기한 이전에 낮은 이용률을 기록, 사실상 좌초될 것으로 분석됐다.

30년 수명을 가정할 경우 3조 9000억원, 리트로핏을 통해 40년 이용 가능한 경우 11조 5000억원의 좌초자산이 발생할 것으로 추산된다. 특히 2050년까지 전체 석탄발전기에 대해 좌초자산을 산정할 경우 그 규모가 훨씬 더 커질 것으로 예상된다.

발전설비 투자비용은 전력요금을 부담하는 사용자(국민)로부터 나온 것으로, 결국 좌초자산의 규모만큼 발생할 사회적 손실 역시 국민이 부담하는 비용이다.

구 교수는 “석탄발전 폐지·전환으로 인한 사회적 편익 역시 존재하기 때문에 좌초자산 비용 자체가 사회적 순손실이 될 수는 없다”면서도 “향후 에너지정책 수립 과정에서 기설비 좌초에 따른 사회적 손실을 줄일 수 있는 방향으로 의사결정이 이뤄져야 한다”고 강조했다.

▶ 석탄발전 퇴진의 요건은 ‘공정과 질서’

유승훈 교수는 저물어가는 석탄발전 시대를 위해 ‘공정한 전환(Just Transition)’ 원칙을 견지해야 한다고 역설했다. 석탄발전이 당시의 시대적 상황에서 경제발전 및 국민 삶의 질 개선에 기여한 만큼, 그 역할을 인정하고 합리적인 보상과 지원이 이뤄져야 한다는 것이 공정한 전환의 핵심이다.

제10차 전력수급기본계획에 따라 석탄발전 28기(14.1GW)를 폐지하고 이를 LNG 발전으로 전환할 경우 약 2800개의 일자리 감소가 예상되고, 연관산업까지 포함하면 그 규모는 2배 이상으로 늘어날 전망이다. 따라서 일자리를 줄이는 형태가 아닌, 최소한 유지하는 방식으로 전환할 수 있도록 머리를 맞대야 한다는 게 유 교수의 주장이다.

독일의 경우 탈석탄법(가칭) 제정을 통해 배출권 할당수입을 활용, 51년간 가동된 석탄발전 발전사, 발전사 노동자, 발전소 입지지역 모두에 보상, 지원하고 있다. 따라서 우리도 법적 근거를 마련, ‘비례 원칙’으로 집행해야 한다는 설명이다.

즉, 일괄적 제한·보상이 아닌 개별 석탄발전기의 성능(변동비·배출계수 등)을 통해 제한 및 보상 조치가 이뤄질 수 있도록 법률을 개정할 필요가 있다. 또 폐지, 전환, 가동중단 조치와 보상 결정은 사업의 공공성, 발전허가 및 사업개시 경위, 좌초자산 규모, 제한대상 발전량 등을 종합적으로 고려해야 한다. 차별 방지를 위해 발전공기업과 민간발전사 모두에 대한 의견을 수렴, 협상을 거쳐 계획을 수립하는 게 바람직하다.

유 교수는 변화하는 환경에 걸맞는 발전공기업의 역할 재정립, 그리고 정부의 역할도 강조했다. 노후 석탄발전을 적기에 LNG로 전환, 전력공급의 안정성을 확보하는 한편 다양한 탄소중립 비즈니스를 확대하고 신규 제도에 선제적으로 참여하는 게 필요하다는 것.

또 정부는 발전공기업이 탄소중립을 원활히 달성할 수 있도록 제도적으로 지원하고, 탄소중립 이행을 위한 투자에 대해 부채비율 산정 시 일정부분을 차감, 경영평가에서 불이익을 받지 않도록 해야 한다고 언급했다.

이밖에 전환 과정에서 발전공기업과 민간발전사 간 이해충돌이 발생할 여지가 있으므로, 이에 대한 정부의 법적·제도적 준비가 필요하다는 점도 강조했다.


▶ 탄소중립과 좌초자산, 전문가들의 견해는?

이어진 패널토론은 박종배 건국대 교수를 좌장으로 문양택 산업부 전력산업정책과장, 권정주 한전 탄소중립전략처장, 박영철 남부발전 발전처장, 이종수 서울대 교수, 정훈 국회미래연구원 연구위원이 참여해 각자의 견해를 밝혔다.

전문가들은 탄소중립을 위한 에너지전환 과정에서 석탄발전의 좌초자산화는 필연적이라는 점에 인식을 같이하고, 발전사업자에 대한 합리적 보상 및 국민 부담 최소화를 위한 방안을 마련해야 한다는 데 공감했다. 아래는 패널들의 주요 발언을 요약, 정리한 내용.

권정주 처장=석탄발전의 단계적 감축 등에 따른 탄소중립 이행 비용은 전 국민과 산업에 영향을 미친다. 따라서 국민 부담을 최소화하는 방향으로 추진할 필요가 있다.

특히 석탄발전 폐지에 따른 좌초자산화는 발전공기업의 재무부담을 가중시킬 뿐만 아니라 국민들에게 전기요금 등으로 전가될 수 있어 다양한 재정지원책과 합리적인 대안 마련이 절실하다.

좌초자산의 보상을 위해 ‘잔존가치 평가’는 필수적으로 선행돼야 한다. 무엇보다 실질적인 잔존가치가 평가 반영되는 것이 중요하다. 석탄발전은 형식적 내구연한이 있으나, 관리 보수를 통해 지속 사용이 가능한 상태로 운영되고 있어 회계상의 장부가치뿐만 아니라 설비 성능진단, 수명평가 방법 등을 통해 산정 가능한 실질 장부가치를 고려해야 한다.

가동가능 시점까지 얻을 수 있을 것으로 예상되는 수익 환경비용 등을 고려한 기대가치의 반영도 필요하다. 결론적으로 잔존가치 평가 시에는 설비의 실질 장부가치와 기대가치를 함께 반영해야 한다.

전기요금 인상요인을 최소화하는 관점에서 기후대응기금, 전력산업기반기금 등 다양한 기금을 활용해 재원을 마련하고 보상하는 방안을 검토할 필요가 있다. 새로운 기금의 신설도 검토할 수 있을 것이다.

이와 함께 석탄발전소에 암모니아를 혼(전)소하고 LNG발전소에 수소를 혼(전)소해 전력을 생산, 좌초자산을 최소화하는 방안도 생각할 수 있다. 현재 기존 발전기의 주요설비 변경 없이 적용 가능한 혼소기술을 개발중으로 수소·암모니아 혼소비율을 단계적으로 상향, 2050년까지 전소발전으로 전환할 예정이다.

단, 상용화를 위해서는 ‘생산 변환-운송·저장-활용’의 전 과정을 아우르는 수소생태계 구축이 필수다. 밸류체인별 기술개발, 청정수소 공급 인프라 구축, 인증기준 및 인센티브 제도 마련 등에 많은 비용이 소요될 전망으로 이에 대한 합리적 지원방안 마련이 필요하다.

향후 미세먼지 감축을 위한 계절관리제 시행 시에는 전력시장의 영향과 국민 부담 등을 고려, 유연한 석탄발전 감축 운영 검토가 필요하다. 정부는 제3차 계획기간 배출권 할당계획 수립 시 전환부문의 발전업종 할당방식을 2024년부터 변경 추진할 것으로 공표했으며 통합 배출계수로 적용할 예정이다.

박영철 처장=독일의 경우 일반적으로 석탄발전소를 40~50년간 운영했다. 즉 석탄발전소는 약 50년간 운영이 가능하기에, 폐지에 따른 좌초자산 보상도 50년의 운영기간을 반영해야 한다.

경제급전 우위에 있는 석탄발전소를 30년만 운전하고 폐지하는 것은 경제성 측면에서 맞지 않다. 기후변화 대응이라는 정책적인 입장에서 폐지하는 것이기 때문에 50년 이상 운전할 수 있는 석탄발전기의 좌초자산 보상은 이뤄져야 한다.

전력산업은 일자리 창출과 지역경제에 큰 영향을 미치는 중요한 산업이다. 석탄발전소가 폐지될 경우 지역주민, 협력회사 노동자, 주변지역 소상공인 등 다양한 이해관계자의 피해가 발생되면서, 사회적 갈등이 예상된다. 따라서 지역사회와 시장의 피해를 최소화하기 위한 지원 방안도 함께 마련될 필요가 있다.

1000MW 발전소 기준으로 발전사 직원은 약 16%(석탄발전 180명·복합발전 150명) 감소되고, 협력회사 직원의 경우 약 60%(석탄발전 170명, 복합발전 70명)가 감소된다. 지역주민이 투입되는 계획예방정비 공사를 감안하면 협력사 노동자 및 지역주민 일자리 감소 규모는 더욱 커질것으로 판단된다. 탈석탄에 따른 에너지 전환 교육과 재취업 등의 지원대책이 절실히 필요한 상황이다.

해외 주요국들은 법제화를 통해 법률 및 제도 등으로 석탄발전기 폐지시 적절한 보상 및 지원을 하고 있다. 우리나라도 석탄발전기 폐지계획은 있으나 보상에 대해서는 법으로 제정돼 있지 않기 때문에 신규 제정하거나 유사 법률 개정 등을 통한 법제화가 필요하다.

예를 들어 전기사업법 시행령을 개정, 전력산업 기반기금을 활용하거나 탄소중립기본법에 의해 기 조성된 기후대응기금을 활용하는 방법이 있는데, 이 또한 석탄발전소 및 피해지역 지원의 법적 근거가 필요하다.

아울러 에너지 안보를 위해 폐지 석탄발전소를 효율적으로 활용해야 한다. 2021년 기준 우리나라 에너지 수입의존도는 93%이고, 전력계통은 주변 국가와 교류가 불가능하다. 기후변화 영향으로 전력예비력이 저하되고, 국제 에너지가격 폭등 시 SMP 가격 급등 등의 비상 상황에 대비, 폐지 석탄발전소를 비상대기 예비력으로 활용할 필요가 있다.

발전공기업이 SMR(소형모듈원전) 사업에 참여할 수 있도록 규제를 개선할 필요가 있다. 현재 관련법률, 규제, 기술기준 및 인허가 절차는 대형 원전에 한하고 SMR 상용화와 관련해서는 기준 및 절차가 없어 발전공기업의 진출을 위한 정책 마련이 필요하다.

이종수 교수=발전사업은 막대한 설비투자 자본투입과 준비기간을 요구하기 때문에 시장이나 규제환경이 변화해도 신속하고 유연한 대응이 어렵다. 결과적으로 폐지 과정에서 발전공기업의 희생이 불가피하고 관련 일자리나 지역경제에도 상당한 부작용을 수반한다.

본격적인 폐지에 앞서 발전사업자, 근로자, 지역사회 등 이해관계자의 일방적 희생을 최소화하기 위한 지원 및 보상방안에 관한 사회적 합의와 제도 준비가 필요하다.

현재 시행 중인 탄소중립기본법이나 국회 계류 중인 에너지전환지원법, 그리고 정부의 에너지정책 방향에는 아직 석탄화력발전 폐지와 관련된 이해관계자에 대한 지원 및 보상 방안이 충분히 반영되지 않았다. 따라서 우리나라보다 앞서 석탄화력 축소를 시작한 국가에서 공정한 전환 목표 달성을 위해 도입한 제도 및 정책을 살펴볼 필요가 있다.

해외에서 석탄화력 폐쇄에 따른 발전사업자 피해를 보상하는 방식은 크게 △시장원리 기반 경매 방식 △직접 보상 △규제에 기초한 간접 보상으로 구분된다.

경매 방식은 독일이 탈석탄법을 통해 운영 중인 경매제도가 대표적이다. 최저 보상금이나 최대 감축량을 입찰한 발전사에 보상금을 지급한다.

직접 보상의 경우 네덜란드는 2030년까지 모든 석탄화력 발전시설의 폐지를 규정했으나, 탈석탄 조치로 인한 피해가 다른 발전시설보다 더 큰 경우에만 보조금을 지급한다. 자발적 조기 폐쇄에 대해서만 보조금을 지급하며 그 액수는 폐쇄로 인한 손실과 발전소 해체비용의 합을 초과할 수 없도록 규정하고 있다. 캐나다 앨버타 주 정부도 수명 연한이 남은 발전시설의 폐쇄로 인한 매몰비용을 전환대금(Transition payment) 지원으로 직접 보전하고 있다.

간접보상 사례를 보면 영국은 2013년 탄소가격하한제를 도입, 발전사업자의 자발적 감축을 유도하고 발전차액제(CfD) 같은 인센티브 제도에 기반한 간접 보상 방식으로 접근했다.

미국은 각 주 정부 재량으로 발전사업자의 피해보상 방안을 규정하는데, 주로 폐쇄 예정 자산에 대한 가속 감가상각을 허용하거나 채권 발행 등 증권화를 통해 기존 발전설비의 투자비를 보존하는 방식으로 전환 비용을 조달한다.

발전사업자 외에 석탄화력 폐지와 관련된 또다른 중요한 이해당사자는 관련 산업 종사자와 석탄화력발전에 대한 의존도가 높은 지역사회다. 해외에서는 공통적으로 탈석탄 과정에서 실직하는 노동자에 직접 지원금(보상금) 지급 및 고용전환 지원 사업, 지역경제 개발을 위한 투자(기반시설 투자, 산업단지 개발, 신재생에너지 등) 형태의 지원책을 마련하고 있다.

발전사업자에 대한 보상과 일자리 및 지역사회 지원 정책 추진에 소요되는 재원은 주로 배출권 할당 수입이나 고배출 사업자로부터 징수한 탄소세 또는 탄소 부담금으로 마련된다.

해외와 국내의 환경 여건에는 일부 차이가 존재할 수 있으나, 석탄화력 폐지와 관련한 다양한 이해관계자 중 일부의 일방적 희생을 방지하기 위해서는 피해에 상응하는 보상이 반드시 동반돼야 한다. 중장기 전환 과정에 소요되는 재원 확보를 위한 현실적인 옵션 및 지속적인 실천계획을 수립, 추진할 수 있는 역량 마련도 필요하다.

정훈 위원=석탄발전은 그간 우리 경제 성장을 떠받쳐온 주요 에너지원으로 탈석탄 과정에서 관련 산업, 노동자, 지역사회 전반에 큰 영향과 피해가 발생할 것으로 예상된다. 이러한 탈석탄으로 인한 피해와 영향은 우리나라만의 문제는 아니며, 이로 인한 부작용을 최소화하기 위해 세계적으로 정의로운 전환의 중요성이 강조되고 있다.

국내에서도 탄소중립기본법이 제정되면서 정의로운 전환 관련 조항이 신설, 사회적 공감대는 형성됐다고 할 수 있다. 그러나 정의로운 전환을 위한 원칙과 방향성, 정책 방안은 구체화 되지 않은 상황으로 이에 대한 사회적 공론화와 합의가 필요하다.

국내 석탄발전은 발전비중의 40%를 차지하고 있으며, 현재 가동 중인 59기의 발전소는 충남, 경남, 강원, 인천, 전남 5개 지역에 집중돼 있다, 또한 59기의 발전소 중 53기는 한전의 5개 발전자회사가 운영 중이며 나머지 6기와 현재 건설 중인 2기의 발전소는 4개 민간발전사가 운영하고 있다. 그러므로 탈석탄 과정에서 발전사와 관련 협력업체, 발전산업 종사자들, 발전소 소재지 등에 직접적인 피해가 갈 수밖에 없으며 다양한 갈등이 발생할 것으로 예상된다.

탈석탄 피해자들에 대한 정의로운 전환 관점에서의 지원과 보상방안을 구체화하기 위해서는 먼저 탈석탄에 따른 이해관계자들의 범위를 명확히 하고 이해관계자별 영향 정도와 피해 규모를 구체적으로 산출할 필요가 있다.

탈석탄에 따른 피해 이해관계자는 크게 석탄발전산업 노동자와 발전소 소재 지역, 발전사업자로 볼 수 있다. 이해관계자별 영향 정도와 피해 규모 산출을 위해서는 2050년까지의 탈석탄 경로가 구체화돼야 한다. 구체화된 탈석탄 경로와 발전소 폐지계획에 따라 좌초자산 규모와 일자리 및 지역경제 영향 등을 산출할 수 있다.

그러나 국내에서는 아직 2050년 탈석탄 목표 달성을 위한 구체적인 이행계획은 없는 상황이다. 현재는 전력수급기본계획을 통해 향후 15년간의 노후 석탄화력발전소의 단계적 폐지와 LNG 연료전환 계획만을 제시하고 있다. 따라서 먼저 2050년 탈석탄 로드맵(이행계획)을 수립, 석탄발전의 단계적 폐지계획을 구체화하고 이에 따른 이해관계자별 피해 정도를 명확하게 산출할 필요가 있다.